Dari Banyak Sawah, Mengapa Renon
JALAN setapak pernah membatasi sebidang tanah di kawasan yang kini menjadi pusat pemerintahan Bali. Sebuah dokumen pertanahan bertanggal 30 November 1955 mencatat tanah seluas 2.700 meter persegi di Subak Kedaton. Di utara berbatasan dengan tanah Ida Bagus Rai, di selatan milik Ida Bagus Anom. Batas di sebelah timur dan barat sama: jalan setapak.
Sulit mencari jejak jalan itu sekarang. Kawasan tersebut telah dikepung ruas-ruas lebar dengan nama Cok Agung Tresna, Basuki Rahmat, Kusuma Atmaja, dan Juanda. Gedung pemerintahan berdiri di dalamnya. Mobil keluar-masuk sepanjang hari. Sawah, yang dahulu menjadi penanda utama ruang, nyaris tak tersisa di pusat kawasan.
Dua puluh tahun setelah dokumen tanah itu dibuat, keadaan di sana ternyata masih jauh dari wajah Renon sekarang. Seorang saksi yang keterangannya dimuat dalam putusan Pengadilan Negeri Denpasar mengaku beberapa kali datang bersama Ida Bagus Alit Wildiarta melihat tanah di sekitar Subak Renon. Kunjungan terakhir yang disebutkannya berlangsung pada 1975.
Ia tak bisa lagi memastikan persis letak tanah seluas 27 are yang pernah ditunjukkan kepadanya. Alasannya bukan karena gedung-gedung telah berdiri rapat. Justru sebaliknya. Waktu itu, katanya, kawasan tersebut masih berupa hamparan sawah.
Padahal dua tahun sebelumnya pemerintah Bali telah membuat keputusan penting.
Pada 12 Juli 1973, Kepala Daerah Tingkat I Bali menerbitkan Surat Keputusan Nomor 4/Pem.5/435/73 tentang penetapan lokasi pola lingkungan Civic Centre Daerah Provinsi Bali. Pada 27 September tahun yang sama, keputusan lain, Nomor 7/Pem.5/573/73, membentuk panitia pembebasan tanah untuk kawasan tersebut.
Pemerintah rupanya telah memilih sawah-sawah di timur Denpasar sebagai tempat pusat pemerintahan baru.
Pilihan itulah yang menarik. Denpasar pada awal 1970-an belum seperti kota yang sekarang hampir menyambung tanpa putus dengan Badung. Lahan pertanian masih mengepung kota dari berbagai arah. Pemerintah bisa saja bergerak ke utara, selatan, atau barat.
Dari banyak sawah yang tersedia, mengapa Renon?
Jawabannya tidak tersimpan rapi dalam satu dokumen yang mudah ditemukan. Surat keputusan 1973 memastikan lokasi dan proses pembebasan tanah, tetapi tidak menguraikan panjang lebar mengapa kawasan itu mengalahkan pilihan lain. Jejak jawabannya justru muncul ketika keputusan tersebut dibaca bersama sejarah perpindahan ibu kota Bali dan perkembangan Denpasar sesudahnya.
Bali menjadi provinsi sendiri pada 1958 dengan Singaraja sebagai ibu kota. Dua tahun kemudian, berdasarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah Nomor 52/2/36-B6 tertanggal 23 Juni 1960, ibu kota Provinsi Bali dipindahkan ke Denpasar. Pemindahan itu dilakukan atas resolusi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Tingkat I Bali.
Denpasar mendapat kedudukan baru. Tetapi status sebagai ibu kota provinsi tidak serta-merta menyediakan ruang yang cukup bagi birokrasi yang ikut tumbuh.
Pusat pemerintahan provinsi sempat menempati kawasan kota lama. Sebuah penelitian tentang pusat pemerintahan Bali mencatat bekas kantor perwakilan pemerintah kolonial di kawasan bekas Puri Denpasar digunakan sebagai pusat pemerintahan provinsi setelah ibu kota pindah. Kawasan itu kemudian dikenal sebagai Jaya Sabha. Lahan di sana dinilai tidak cukup luas untuk menampung perkembangan pemerintahan provinsi. Gagasan mencari tempat baru pun muncul.
Masalahnya kemudian menjadi soal ruang.
Kota lama sudah berisi jalan, pasar, puri, rumah, pertokoan, dan berbagai fungsi yang tumbuh selama puluhan tahun. Membentuk sebuah kompleks pemerintahan dalam ukuran besar di tengah kawasan seperti itu tentu berbeda dengan membuka kawasan baru di pinggir kota.
Timur Denpasar menawarkan keadaan lain.
Renon, Sumerta Kelod, Panjer, Yang Batu, dan kawasan sekitarnya masih didominasi pertanian. Penelitian Felipe Francisco De Souza dan Hideki Koizumi tentang konsolidasi tanah di Denpasar menyebut kawasan Renon yang mencakup Sumerta Kelod, Renon, dan Panjer sebelumnya merupakan daerah satelit Denpasar yang dikenal sebagai penghasil beras. Kawasan itulah yang kemudian diarahkan menjadi permukiman di depan kompleks pemerintahan provinsi yang baru.
Peta kehidupan di sana mengikuti sawah. Nama Subak Kedaton atau Yang Batu lebih berguna untuk memahami bentang kawasan dibandingkan nama-nama jalan besar yang baru muncul kemudian. Petani menggarap petak tanah yang mendapat air melalui jaringan subak, sedangkan banyak pemilik tanah tinggal di desa atau kelurahan di sekitarnya.
Penelitian Ifti Suhesti, Syamsul Alam Paturusi, dan Ida Ayu Armeli dari Universitas Udayana memberi gambaran yang lebih terang tentang keadaan tersebut. Mereka meneliti perkembangan permukiman pascakonsolidasi tanah di Sumerta Kelod dan menemukan bahwa pada 1981, ketika Civic Centre sudah mulai terbentuk, kawasan penelitian seluas 124,23 hektare masih hampir seluruhnya belum terbangun.
Luas areal tidak terbangun mencapai 123,67 hektare atau 99,56 persen. Sekitar 123 hektare berupa sawah irigasi. Bangunan hanya menempati 0,55 hektare. Jalan yang sudah terbentuk terutama ruas yang mengelilingi Civic Centre, yakni Jalan Raya Niti Mandala Renon, Cok Agung Tresna, dan Moh. Yamin.
Artinya, bahkan setelah pemerintah memutuskan membangun pusat pemerintahan di Renon, kota belum serta-merta datang menghabiskan sawah.
Gedung-gedung datang terlebih dahulu.
Pembangunan kompleks berlangsung sepanjang 1970-an. Gedung Keuangan Negara mulai dikerjakan pada 1974. Pembebasan tanah untuk kantor pos baru berlangsung sejak 1975. TVRI membangun studio di kawasan tersebut pada pertengahan dekade itu. Kantor Pos Denpasar Renon diresmikan pada Juni 1978, sedangkan tiga bangunan utama Kantor Gubernur Bali disebut selesai pada tahun yang sama.
Made Mangku Pastika, ketika masih menjabat Gubernur Bali, juga menyebut pada 2018 bahwa gedung Kantor Gubernur telah berusia sekitar 40 tahun dan dibangun kira-kira pada 1978.
Renon mulai menjadi pusat kekuasaan administratif, tetapi di sekelilingnya petani masih turun ke sawah.
Keadaan itu membawa persoalan baru. Kompleks pemerintahan telah ditempatkan di tengah bentang pertanian. Denpasar terus tumbuh. Jika tanah di sekelilingnya berubah menjadi rumah dan bangunan satu persatu tanpa penataan, kawasan pusat pemerintahan yang baru bisa segera dikelilingi perkembangan kota yang tidak teratur.
Di sinilah Renon memasuki babak lain.
Awal 1980-an, pemerintah menjalankan konsolidasi tanah di kawasan tersebut. Proyek ini bukan sekadar pembagian kavling. Bidang-bidang milik warga ditata kembali, sebagian tanah dialokasikan untuk jalan dan fasilitas publik, bentuk persil diperbaiki, dan setiap bidang memperoleh akses. Pemilik kemudian mendapat sertifikat atas bidang hasil penataan.
Proyek Renon menjadi salah satu tonggak awal pelaksanaan konsolidasi tanah perkotaan di Indonesia.
Empat dekade kemudian, proyek itu menarik perhatian dua peneliti dari University of Tokyo, Felipe Francisco De Souza dan Hideki Koizumi. De Souza ketika kajian tersebut diterbitkan merupakan peneliti doktoral pada Department of Urban Engineering, University of Tokyo. Koizumi adalah profesor di Research Center for Advanced Science and Technology universitas yang sama.
Keduanya menerbitkan penelitian berjudul Land Readjustment in Denpasar, Indonesia: Effects on Land Management, the Spatial Distribution of Land Prices, and the Sustainable Development Goals. Asian Development Bank Institute menerbitkannya sebagai Working Paper Nomor 1148 pada Juni 2020. Kajian tersebut kemudian masuk dalam buku Equitable Land Use for Asian Infrastructure.
Mereka tidak hanya tertarik pada sejarah konsolidasi tanah. Pertanyaannya lebih jauh: apa yang terjadi terhadap nilai dan struktur tanah setelah proyek seperti Renon berlangsung selama puluhan tahun?
Data yang mereka kumpulkan menunjukkan proyek konsolidasi tanah Renon berlangsung pada 1982-1985. Luas proyek 77,258 hektare dengan 395 peserta. Sebelum proyek dimulai pada 1982, harga tanah rata-rata yang tercatat sekitar Rp30 ribu per meter persegi. Data tahun 2000 mencatat rata-rata sekitar Rp600 ribu per meter persegi.
Lonjakan itu sekilas menggiurkan. Tetapi De Souza dan Koizumi justru memperingatkan agar kenaikan tersebut tidak begitu saja dianggap seluruhnya sebagai hasil konsolidasi tanah. Selama kurun waktu yang sama Denpasar berkembang, inflasi berlangsung, pembangunan berjalan, dan berbagai faktor lain ikut menaikkan nilai lahan.
Mereka lalu menggunakan pendekatan difference-in-differences. Kawasan yang mengalami konsolidasi tanah dibandingkan dengan kawasan Denpasar yang memiliki kondisi serupa tetapi berkembang tanpa proyek tersebut.
Untuk salah satu wilayah analisis, Renon dikelompokkan bersama Kantor Pos, Panjer, dan Sidakarya. Kawasan pembanding dipilih dengan mempertimbangkan waktu urbanisasi, jarak dari pusat bisnis, serta ketersediaan infrastruktur dasar.
Hasilnya tetap menunjukkan perbedaan.
Sepanjang 1982-2017, kelompok kawasan konsolidasi yang mencakup Renon mencatat perkembangan harga tanah rata-rata 28,36 persen lebih tinggi daripada kelompok pembanding yang mengalami urbanisasi tanpa konsolidasi tanah. Dalam keseluruhan penelitian Denpasar, efek tertinggi yang mereka temukan mencapai sekitar 33 persen.
Temuan itu membantu membaca apa yang terjadi setelah pemerintah memilih Renon.
Pusat pemerintahan datang lebih dulu. Jalan kemudian membentuk kerangka kawasan. Tanah-tanah di sekelilingnya ditata. Permukiman mengisi bidang yang sebelumnya berupa sawah. Setelah penduduk datang, kegiatan ekonomi mengikuti.
Kota bergerak ke timur.
Prosesnya tak terjadi sekaligus. Penelitian Universitas Udayana memperlihatkan betapa lambat perubahan itu pada awalnya. Tahun 1981, sekitar 99,56 persen kawasan penelitian Sumerta Kelod masih belum terbangun. Lebih dari tiga dekade setelahnya, penelitian yang diterbitkan pada 2016 menemukan sekitar 89,09 persen kawasan tersebut telah menjadi areal terbangun untuk permukiman, perdagangan dan jasa, fasilitas kesehatan, pendidikan, peribadatan, serta jalan.
Sawah berubah menjadi kota dalam hitungan satu generasi.
Jaringan jalan kemudian menentukan pola permukiman. Kantor pemerintah menarik perjalanan pegawai dan pelayanan publik. Rumah-rumah bertambah. Bank, sekolah, rumah makan, hotel, klinik, dan berbagai jasa menemukan pasar di sekitarnya.
Pilihan pemerintah pada 1973 akhirnya mempunyai akibat yang jauh melampaui urusan tempat kerja gubernur.
Renon membantu mengubah arah Denpasar.
Pusat kota sebelumnya bertumpu kuat pada kawasan lama sekitar Puputan, Gajah Mada, pasar, puri, dan jaringan jalan yang telah lama terbentuk. Niti Mandala menciptakan kutub baru di sebelah timur. Pemerintahan tidak lagi sekadar berada di tengah kota lama. Ia membuka ruang baru dan kemudian menjadi magnet bagi pertumbuhan di sekelilingnya.
Dokumen pertanahan tahun 1955 memberi ukuran sederhana untuk melihat jauhnya perubahan tersebut. Dua sisi tanah seluas 2.700 meter persegi itu dahulu cukup dijelaskan dengan dua kata: jalan setapak. Sekarang tanah yang sama berada dalam kawasan yang batas-batasnya disebut Jalan Cok Agung Tresna di utara, Juanda di timur, Basuki Rahmat di selatan, dan Kusuma Atmaja di barat.
Tetapi satu bagian dari cerita ini masih gelap.
Belum ditemukan arsip perencanaan awal yang menjelaskan secara rinci siapa yang pertama kali mengusulkan Renon, lokasi lain apa yang pernah dipertimbangkan, serta alasan teknis, ekonomi, dan politik yang membuat kawasan ini akhirnya dipilih. Dokumen 1973 menetapkan Renon, tetapi tidak memberi kita seluruh percakapan yang berlangsung sebelum tanda tangan dijatuhkan.
Karena itu, beberapa dugaan yang terdengar masuk akal tetap harus diperlakukan sebagai dugaan. Renon memang menyediakan tanah luas. Kawasannya masih relatif kosong dan dekat dengan Denpasar. Pembentukan pusat pemerintahan baru akan lebih mudah dilakukan di bentang sawah dibandingkan di tengah kota lama yang sudah padat. Rangkaian pembangunan sesudahnya memperkuat pembacaan tersebut, tetapi belum menggantikan dokumen yang menyatakan pertimbangan itu secara langsung.
Yang bisa dilihat dengan terang adalah akibat pilihannya.
Lebih dari setengah abad setelah surat keputusan itu keluar, Renon hampir tak lagi dibaca sebagai daerah persawahan. Nama subak tenggelam di antara nama jalan. Jalan setapak hilang di bawah aspal. Pusat pemerintahan yang semula dibangun di pinggir kota sekarang berada di tengah kawasan yang sibuk.
Pemerintah pada 1973 ternyata bukan hanya memilih tempat untuk mendirikan kantor.
Ia ikut menentukan ke mana Denpasar akan tumbuh.
Pertanyaan yang tersisa membawa kita kembali ke hamparan sawah yang dilihat seorang saksi pada 1975. Ketika lahan pertanian masih tersedia hampir di semua sisi kota dan jalan setapak masih cukup untuk menandai batas tanah, seseorang telah memutuskan bahwa pusat pemerintahan Bali akan berdiri di sebelah timur Denpasar.
Dari banyak sawah itu, mengapa Renon? (*)
Menot Sukadana
