Niatnya Kantor, Jadinya Kota

COBALAH melintas di sekitar Pusat Pemerintahan (Puspem) Kabupaten Badung di Sempidi hari ini. Gedung pemerintahan memang masih menjulang sebagai penanda kawasan, tetapi kehidupan di sekelilingnya sudah bergerak jauh melampaui urusan birokrasi semata. 

Perumahan merayap naik, sementara perdagangan dan bisnis jasa memadati sisi jalan. Sekolah berdiri dan fasilitas pelayanan kesehatan beroperasi di tengah lalu-lalang kendaraan bermotor yang seolah tanpa jeda, membawa ribuan manusia masuk dan keluar setiap hari.

Bagi warga yang baru menetap, pemandangan ini mungkin terasa normal karena kawasannya terbentuk perlahan selama hampir dua dekade. Namun, jika ingatan ditarik lebih jauh ke masa sebelum fondasi Puspem ditanam, ada ironi sejarah di sana. 

Dulu, kawasan ini dipilih dengan pertimbangan penuh kehati-hatian agar pusat pemerintahan tidak memicu lahirnya kota baru. Niatnya murni membangun kantor, tetapi nyatanya kota datang menyusul.

Kehilangan Titik Pusat

Jejak tersebut bermula ketika Denpasar resmi menjadi kotamadya tersendiri melalui pengesahan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1992. Status yang lepas dari Kabupaten Badung itu membawa dampak administratif yang tidak biasa, sebab Badung tiba-tiba kehilangan wilayah ibu kotanya. Kantor bupati masih tegak di kompleks Dharma Praja, Lumintang, tetapi secara administratif tanah tempat mereka berpijak sudah beralih status menjadi milik Kota Denpasar.

Kondisi ganjil ini kelak ditegaskan melalui Peraturan Pemerintah Nomor 67 Tahun 2009, yang mengharuskan ibu kota Kabupaten Badung dipindahkan ke wilayahnya sendiri. Keadaan menjadi makin mendesak ketika krisis politik pecah pada Oktober 1999, yang berujung pada terbakarnya kompleks Dharma Praja. 

Dalam kajian yang diterbitkan jurnal Social Studies (2020), peneliti dari Universitas Pendidikan Ganesha, I Putu Mega Ambara Putra dan I Nyoman Bayu Pramartha, merekam periode ini sebagai masa transisi yang berat. Badung kehilangan pijakan dan pemerintahan harus bekerja dari tempat sementara, sebelum akhirnya Sempidi dipilih sebagai tapak yang baru.

Puspem pada akhirnya tidak lahir dari ambisi membangun metropolitan, melainkan dari kebutuhan mendasar Badung untuk memiliki rumah bagi birokrasinya sendiri.

Menghindari Sawah Subur

Mencari tanah lapang tentu tidak sulit, tetapi mencari rumah bagi pusat kekuasaan di lahan agraris adalah perkara yang berbeda. Rencana ini bergulir sejak pertengahan 1990-an dengan menimbang sejumlah lokasi. 

Kajian I Gede Mugi Raharja, yang diterbitkan oleh Institut Seni Indonesia (ISI) Bali pada Juli 2026 dalam buku Simulasi Desain Gedung Pusat Pemerintahan Kabupaten Badung, memperlihatkan bahwa tata ruang dan peta pertanian menjadi pertimbangan utama perencana.

Kawasan Anggungan sempat masuk dalam rencana awal karena lokasinya dinilai strategis. Akan tetapi, rencana tersebut dikaji ulang mengingat Anggungan merupakan hamparan persawahan produktif dengan jaringan subak yang mengakar kuat serta vital bagi ekosistem sekitarnya. 

Pilihan kemudian bergeser ke Sempidi. Lahan seluas 46,67 hektare disiapkan di tengah kawasan yang saat itu masih didominasi areal pertanian. Temuan Raharja menunjukkan bahwa penentuan lokasi Puspem bukan sekadar persoalan arsitektur, melainkan hasil tarik-menarik antara pertimbangan budaya, politik, ekonomi, dan tata ruang yang berbaur menjadi satu.

Bukan Kota Baru

Gagasan awal pengembangan kawasan ini dijaga agar Puspem tidak dirancang sebagai pusat segalanya. Pusat birokrasi ditarik ke Sempidi, sementara fungsi ekonomi diupayakan tetap tersebar dengan mempertahankan aktivitas perdagangan maupun budaya di Mengwi dan Kapal.

Logika para perencana saat itu sangat berhati-hati. Memusatkan pemerintahan, bisnis, dan permukiman dalam satu titik akan memperbesar tekanan terhadap tanah di sekelilingnya, yang berpotensi mempercepat perubahan fungsi sawah. 

Perencana sudah memperkirakan risiko kenaikan harga lahan sejak awal jika pertumbuhan kawasan tidak dikendalikan. Karena itulah, sejarah Puspem Badung menjadi sangat menarik dibedah hari ini, sebab apa yang dikhawatirkan perencana di masa lalu perlahan mewujud menjadi kenyataan yang bisa dilihat serta dihitung secara matematis.

Gravitasi Bernama Jalan

Perubahan tersebut terekam dengan jelas melalui penelitian Kadek Ary Wibawa Patra, akademisi Magister Arsitektur Universitas Udayana. Melalui riset yang terbit pada 2017 di RUANG-Space: Jurnal Lingkungan Binaan, ia membedah data perubahan lahan pertanian yang berbatasan langsung dengan Puspem antara kurun 2005 hingga 2015.

Sebelum 2005, sekitar 128,75 hektare atau 84,4 persen wilayah penelitian masih berupa lahan pertanian. Sepuluh tahun kemudian, perubahan melanda dengan intensitas yang berbeda di setiap sisi. Wilayah timur Puspem mengalami transformasi paling besar, di mana luasan sawah menyusut dari 21,53 hektare pada 2005 menjadi 7,53 hektare pada 2015. 

Sebaliknya, kawasan permukiman meluas dari 8,46 hektare menjadi 18,44 hektare, seiring dengan jaringan jalan yang bertambah dari 2,11 hektare menjadi 6,13 hektare.

Angka ini menandakan sekitar 65 persen lahan pertanian di sisi timur telah berubah fungsi hanya dalam satu dekade. Namun, mekanismenya jauh lebih sistematis daripada sekadar menempatkan Puspem sebagai penyebab tunggal hilangnya sawah. 

Semua bermula dari pengembangan akses jalan yang membuat kawasan terisolasi menjadi lebih mudah dijangkau. Peningkatan aksesibilitas ini mendorong permintaan, mengundang masuknya investasi, dan menaikkan nilai ekonomi tanah. Kepemilikan mulai berpindah tangan dari petani ke nonpetani, yang pada akhirnya diikuti oleh perubahan fungsi lahan. 

Kantor pemerintah memang menjadi magnet, tetapi jalanlah yang mengaktifkan daya tarik tersebut.

Kutub Pertumbuhan Baru

Fenomena di Sempidi ini mengingatkan pada gagasan ekonom Prancis François Perroux mengenai growth pole atau kutub pertumbuhan yang diperkenalkannya pada 1955. Perroux menjelaskan bahwa pertumbuhan tidak muncul secara merata di seluruh ruang, melainkan cenderung terkonsentrasi pada pusat-pusat tertentu, untuk kemudian menyebarkan pengaruhnya melalui berbagai saluran.

Puspem Badung tentu bukan kawasan industri skala besar seperti dalam contoh klasik teori tersebut, tetapi perilakunya sebagai pusat aktivitas memiliki kemiripan. Ribuan urusan pemerintahan dikonsentrasikan di satu kawasan, mengundang pegawai dan masyarakat yang datang setiap hari.

Jalan harus diperbaiki, perjalanan menjadi lebih mudah, dan kebutuhan tempat tinggal meningkat. Peluang ini menarik sektor usaha untuk mendekati konsumen, sehingga tanah di sekitarnya memperoleh nilai ekonomi baru yang jauh lebih tinggi.

Benteng Jalur Hijau

Menariknya, tarikan gravitasi ekonomi Puspem ternyata tidak bekerja tanpa batas. Di sebelah utara Puspem, Patra mencatat bahwa sekitar 54,24 hektare lahan pertanian dapat bertahan dan tetap utuh sebagai sawah hingga tahun 2015.

Hal ini terjadi karena kawasan tersebut merupakan bagian dari Subak Sempidi yang telah ditetapkan secara resmi sebagai jalur hijau. Pengembangan jalan di sana dibatasi, sementara pengawasan tata ruang berjalan relatif kuat. 

Perbandingan ini memberi pelajaran yang sangat berharga bahwa kedekatan dengan pusat pemerintahan tidak otomatis membuat lahan agraris berubah fungsi. Tata ruang yang dijaga, pengendalian akses jalan, perlindungan kelembagaan seperti subak, dan pengawasan pemerintah sangat menentukan seberapa jauh tekanan pasar dapat mengubah wajah sebuah kawasan.

Lahirnya Nama Mangupura

Seiring berjalannya waktu, perubahan fisik di lapangan akhirnya bertemu dengan legalitas administratif. Pada 16 November 2009, pemerintah pusat menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 67 Tahun 2009, yang meresmikan pemindahan ibu kota Kabupaten Badung ke sebagian wilayah Kecamatan Mengwi dengan nama Mangupura. Wilayahnya sangat luas, mencakup Mengwi, Gulingan, Mengwitani, Kekeran, Kapal, Abianbase, Lukluk, Sempidi, dan Sading.

Bagian penjelasan dari peraturan tersebut memperlihatkan betapa cepat konsep ruang di sekitar Puspem bergeser. Pemerintah menyatakan bahwa Mangupura secara khusus telah dikembangkan sebagai kawasan perkotaan dengan kelengkapan sarana pelayanan publik. 

Wilayah ini tidak lagi sekadar dibaca sebagai tempat administrasi, melainkan diresmikan sebagai pusat pengembangan pemerintahan, pertanian, pendidikan, kesehatan, perdagangan, industri kecil, dan transportasi. 

Padahal, belum genap satu dekade sebelumnya, kehati-hatian perencanaan diarahkan agar pusat pemerintahan tidak menarik seluruh fungsi kota. Namun pada 2009, istilah kawasan perkotaan sudah resmi masuk ke dalam dokumen negara.

Ruang yang Diproduksi

Perubahan tersebut tidak lantas mengindikasikan kegagalan perencanaan di masa lalu. Pemikir Prancis Henri Lefebvre melihat ruang bukan sekadar bidang kosong tempat bangunan diletakkan. Ruang terus dibentuk oleh hubungan sosial, ekonomi, dan kekuasaan.

Puspem Badung memberi contoh yang cukup konkret mengenai proses tersebut. Pemerintah memang hanya memindahkan pusat administrasi, tetapi kehadiran administrasi itu membawa pegawai, memicu perjalanan, dan menuntut infrastruktur. Pelayanan publik menarik masyarakat, kemudahan akses mengundang investasi, dan tanah yang sebelumnya dinilai dari hasil panen mulai diperhitungkan berdasarkan letaknya. 

Kekuasaan terbukti tidak sekadar menempati Sempidi, melainkan ikut memproduksi ruang baru di sekelilingnya.

Siklus yang Tertutup

Dua dekade kemudian, perubahan itu telah masuk sepenuhnya ke dalam kebijakan tata ruang. Peraturan Daerah Kabupaten Badung Nomor 4 Tahun 2025 tentang RTRW Badung 2025-2045 menetapkan Kawasan Perkotaan Prima Mangupura sebagai salah satu kawasan strategis dari sudut pertumbuhan ekonomi.

Arah kebijakannya kini berbeda. Dokumen tersebut mengarahkan agar pusat pemerintahan terintegrasi secara utuh dengan perdagangan dan jasa, sosial budaya, kesehatan, transportasi, pendidikan, serta kegiatan olahraga. Konsep tata kota seperti compact city dan liveable city juga secara eksplisit masuk dalam arah pengembangannya. 

Perjalanan Puspem seolah menutup satu lingkaran penuh. Jika dulu kehati-hatian dibutuhkan agar kantor pemerintah tidak menyeret terlalu banyak fungsi kota, sekarang pemerintah justru merencanakan integrasi berbagai fungsi tersebut sebagai bagian dari masa depan Mangupura.

Kota Temukan Tempatnya

Perencana terdahulu sebenarnya telah membaca banyak risiko dengan cukup baik dengan mempertimbangkan keberadaan sawah, subak, aksesibilitas, dan kemungkinan perubahan harga tanah. Kenyataannya, pusat pemerintahan sebesar Badung memiliki gravitasi yang sulit dihentikan secara penuh pada batas pagar kompleks perkantoran. Setiap kali pemerintah membangun fasilitas berskala besar, yang dipindahkan bukan semata bangunan dan orang, melainkan juga nilai ruang yang ikut bergerak.

Saat ini, mempertanyakan apakah kota akan tumbuh di Sempidi sudah tidak relevan, sebab Mangupura telah menjelma menjadi wilayah perkotaan yang hidup. Pertanyaan krusialnya bergeser pada bagaimana pemerintah Badung dapat mengendalikan pertumbuhan berikutnya agar pemerintahan, permukiman, dan lahan pertanian masih memiliki ruang untuk hidup berdampingan.

Dulu, Sempidi dipilih agar Badung memperoleh tempat untuk berkantor tanpa harus membangun kota baru. Dua dekade kemudian, kantor itu tetap berada di tempatnya. Kotanya yang datang menyusul. (*)

Menot Sukadana