Mengapa Birokrat Bali Perlu Tinggalkan Buku
PENSIUN sering menjadi ujung yang terlalu sederhana untuk sebuah perjalanan panjang di birokrasi. Setelah tiga puluh tahun atau lebih bekerja, pejabat menyerahkan jabatan, menerima cenderamata, berfoto dengan pegawai, lalu pulang. Kantor mendapatkan pengganti. Yang belum tentu mendapat pengganti adalah pengalaman yang dibawa orang itu selama puluhan tahun.
Pengalaman birokrat berbeda dengan arsip kantor. Arsip menyimpan surat, keputusan, angka anggaran dan laporan kegiatan. Orang yang berada lama di dalam pemerintahan menyimpan cerita bagaimana keputusan itu lahir. Ia tahu mengapa sebuah rencana yang sudah disusun akhirnya batal, program mana yang terpaksa dipotong karena anggaran tidak cukup, bagaimana pemerintah menghadapi penolakan warga, sampai persoalan yang sebenarnya sudah dibicarakan bertahun-tahun sebelum kemudian meledak menjadi masalah publik.
Bali mempunyai cukup banyak birokrat dengan pengalaman seperti itu.
Dewa Made Beratha mungkin salah satu contoh paling menarik. Jauh sebelum menjadi Gubernur Bali selama dua periode, ia tumbuh di dalam pemerintahan. Jejaknya sudah terlihat dalam dokumen Pemprov Bali sejak akhir 1970-an ketika berada di Biro Pembangunan. Pada 1990 namanya sudah tercatat sebagai Sekretaris Wilayah/Daerah Bali. Setahun kemudian, berbagai lembaran daerah masih ditandatanganinya dalam kapasitas yang sama. Ia kemudian menjadi gubernur pada 1998 dan berada di kursi itu sampai 2008.
Beratha dengan demikian mengalami pemerintahan dari dua sisi meja. Bertahun-tahun ia bekerja sebagai orang yang membantu menyiapkan dan menjalankan kebijakan. Setelah menjadi gubernur, ia berada pada posisi yang menentukan pilihan politik pemerintahan.
Rentang waktunya juga penting. Ia melewati pemerintahan yang sangat sentralistik, Reformasi 1998, perubahan besar setelah otonomi daerah, kemudian Bom Bali 2002 yang menghantam pariwisata dan ekonomi Bali. Banyak keputusan pemerintah dari masa itu masih dapat dilacak. Yang jauh lebih sulit ditemukan adalah pertimbangan di dalamnya: pilihan yang sempat muncul tetapi tidak jadi diambil, perbedaan pandangan antara provinsi dan kabupaten, serta bagaimana pemerintah membaca masa depan Bali ketika pariwisata sedang tumbuh cepat.
Di sanalah pengalaman pejabat berbeda dengan dokumen.
Made Mangku Pastika memberi contoh lain. Jalannya menuju kursi gubernur tidak melalui birokrasi sipil. Pastika tumbuh sebagai perwira Polri dan namanya melekat kuat pada penanganan Bom Bali. Tetapi ketika masuk pemerintahan, ia justru meninggalkan catatan tertulis yang cukup banyak.
Pada 2015 Pastika meluncurkan Percikan Perenungan dari Jaya Sabha. Buku 139 halaman itu berisi tulisan mengenai situasi yang dialaminya selama masa kepemimpinan. Pastika mengatakan catatan tersebut suatu hari mungkin berguna bagi orang lain, menjadi bahan diskusi, atau setidaknya menjadi pengingat bagi dirinya sendiri.
Dua tahun kemudian muncul jilid kedua. Terlepas dari setuju atau tidak terhadap pandangan Pastika, adanya buku membuat pengalaman itu tidak berhenti ketika masa jabatan gubernur berakhir. Orang masih dapat membacanya, menguji pandangannya dengan kondisi Bali hari ini, bahkan menemukan bagian yang kemudian terbukti meleset.
Apa yang ditulis mempunyai kesempatan untuk diperdebatkan. Pengalaman yang hanya tersimpan di kepala tidak mempunyai kesempatan itu.
Birokrat karier sebenarnya mempunyai bahan yang tidak kalah kaya. Bahkan dalam banyak kasus masa mereka berada di pemerintahan jauh lebih panjang daripada kepala daerah.
Perjalanan I Wayan Adi Arnawa menunjukkan itu. Profil resmi Pemerintah Kabupaten Badung mencatat ia masuk sebagai CPNS pada 1995 di Setwilda Tingkat II Badung. Setelah melewati Bagian Hukum, ia menjadi Penjabat Camat Kuta Utara pada 2004, Kepala Polisi Pamong Praja pada 2006, Kepala Dinas Pendapatan Daerah pada 2011, Sekretaris Daerah Badung pada 2017–2024, kemudian menjadi Bupati Badung untuk periode 2025–2030.
Riwayat itu akan terasa biasa bila dibaca sebatas jenjang karier. Ceritanya menjadi lain kalau tahun-tahun tersebut diletakkan di atas peta perubahan Badung.
Adi Arnawa menjadi Pj Camat Kuta Utara pada 2004. Canggu ketika itu belum menyerupai Canggu hari ini. Berawa belum menjadi deretan vila, restoran, hotel, beach club dan proyek properti. Jalan lokal belum menerima arus kendaraan seperti sekarang. Dalam waktu sekitar dua dasawarsa, kawasan tersebut berubah menjadi salah satu titik pertumbuhan pariwisata dan properti paling agresif di Bali.
Seorang camat yang berada di sana ketika perubahan belum bergerak sekencang sekarang tentu mempunyai ingatan yang menarik. Ia mengetahui kondisi kawasan sebelum harga tanah melonjak, sebelum lalu lintas menjadi keluhan setiap hari dan sebelum kebutuhan infrastruktur tertinggal jauh dari pertumbuhan ekonomi.
Karier berikutnya membawa Adi Arnawa ke Dinas Pendapatan Daerah. Ia melihat pariwisata dari sisi lain: pajak hotel dan restoran yang membuat Badung mempunyai kemampuan fiskal besar. Ketika menjadi sekda, datang pandemi. Mesin ekonomi yang bertahun-tahun mengisi kas daerah mendadak berhenti bekerja seperti biasanya.
Kini ia menjadi bupati. Hampir tiga puluh tahun sebelumnya ia berada di dalam birokrasi, menerima keputusan politik lalu menerjemahkannya menjadi pekerjaan pemerintahan. Sekarang ia berada di tempat keputusan politik itu dibuat.
Kalau perjalanan semacam itu suatu hari dibukukan, bagian yang paling penting justru bukan cerita kenaikan pangkat. Perubahan Badung jauh lebih menarik: kapan pemerintah mulai membaca ledakan Kuta Utara, bagaimana pertumbuhan pariwisata mengubah pendapatan daerah, apa yang dipelajari dari pandemi, sampai persoalan infrastruktur yang tumbuh lebih lambat dibanding investasi.
Dewa Made Indra mempunyai pengalaman dengan watak berbeda. Sebelum menjadi Sekretaris Daerah Provinsi Bali, ia bertahun-tahun berada di lingkungan penanggulangan bencana. Setelah menjadi sekda, pandemi datang dan ia menjadi Ketua Harian Gugus Tugas Percepatan Penanganan Covid-19 Bali. Pada April 2020, misalnya, ia harus menjelaskan risiko yang muncul dari kepulangan warga dengan riwayat perjalanan luar negeri dan penguatan pemeriksaan di pintu masuk Bali. Hingga sekarang Pemprov Bali masih mencatatnya sebagai Sekretaris Daerah.
Laporan mengenai pandemi berlimpah. Angka kasus, anggaran, aturan perjalanan dan vaksinasi mudah dicari. Tetapi laporan tidak sepenuhnya menangkap bagaimana sebuah pemerintahan bekerja ketika informasi berubah dari hari ke hari. Birokrat yang berada di pusat pengambilan keputusan mengetahui kapan keadaan mulai dianggap gawat, bagaimana pemerintah memilih prioritas ketika kesehatan dan ekonomi sama-sama tertekan, atau kebijakan apa yang kemudian harus dikoreksi karena situasi berkembang di luar perkiraan.
Pengalaman seperti itu tidak hanya penting sebagai cerita pribadi.
Ilmu mengenai pengetahuan organisasi sudah lama menjelaskan persoalannya. Michael Polanyi, melalui The Tacit Dimension, memulai pembahasannya dengan sebuah gagasan terkenal: manusia “can know more than we can tell”. Ada pengetahuan yang terbentuk melalui praktik dan pengalaman, tetapi tidak mudah seluruhnya diterangkan atau dipindahkan menjadi petunjuk tertulis.
Birokrasi penuh dengan pengetahuan semacam ini.
Pejabat yang sudah lama menangani anggaran biasanya lebih cepat mencium usulan program yang tidak realistis. Orang yang puluhan tahun berurusan dengan masyarakat mengenali kemungkinan penolakan bahkan sebelum rapat sosialisasi digelar. Sekda yang sudah melewati beberapa kepala daerah memahami bahwa aturan tertulis hanya satu bagian dari pekerjaan. Ia juga harus mengetahui cara menyampaikan keberatan, memilih waktu untuk memberikan nasihat dan mencari jalan ketika kehendak politik berhadapan dengan kemampuan fiskal.
Pengalaman seperti itu sulit disimpan hanya dengan SOP.
Persoalan ini pernah diteliti dalam konteks ASN Indonesia. Kurnia Rheza Randy Adinegoro dari Kementerian ATR/BPN menulis kajian berjudul Knowledge Management System: Solusi Alternatif Berbagi Tacit Knowledge Antar Aparatur Sipil Negara yang dimuat dalam Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS. Jurnal tersebut diterbitkan di lingkungan Badan Kepegawaian Negara.
Penelitiannya berangkat dari kenyataan sederhana: ASN pada bidang administrasi maupun teknis mempunyai pengalaman yang berbeda-beda dan pengalaman itu merupakan pengetahuan yang dapat dibagikan kepada pegawai lain. Masalahnya, budaya berbagi pengetahuan di pemerintahan dinilai belum berjalan baik. Manajemen pengetahuan juga belum terkonsep secara maksimal sehingga pengetahuan yang dimiliki seseorang belum tentu menjadi pengetahuan organisasi.
Masalah tersebut menjadi lebih serius ketika pegawai pindah atau pensiun.
April 2026, Oxford University Press menerbitkan Memory and Institutional Amnesia in Government, karya Alastair Stark dan sejumlah peneliti lain. Mereka meneliti memori birokrasi melalui perbandingan pelayanan publik di Australia, Selandia Baru dan Inggris. Istilah yang digunakan cukup keras: institutional amnesia. Pemerintah ternyata dapat lupa.
Lupa dalam pengertian ini tidak berarti arsip hilang seluruhnya. Pegawai baru mungkin masih menemukan dokumen lama. Komputer masih menyimpan data. Peraturan masih tersedia dalam situs pemerintah.
Yang hilang bisa berupa konteks.
Penelitian tersebut menemukan institutional churn, antara lain pergantian staf dan perubahan struktur pemerintahan, dapat mengikis ingatan organisasi. Dampaknya kemudian terlihat dalam pekerjaan sehari-hari. Pemerintah dapat mengulang sesuatu yang pernah dikerjakan, kehilangan pengetahuan mengenai pengalaman sebelumnya dan mengeluarkan sumber daya untuk menemukan kembali hal yang sesungguhnya pernah diketahui.
Ada satu istilah dari penelitian itu yang terasa sangat dekat dengan birokrasi kita: hilangnya why rationale.
Keputusan lama masih ada, tetapi pegawai tidak lagi mengetahui mengapa keputusan itu diambil.
Oxford mencatat kehilangan semacam ini bukan hanya membuat sejarah administrasi berulang. Ia juga menciptakan inefisiensi serta frustrasi di kalangan pegawai. Organisasi mempunyai data, tetapi sebagian data kehilangan makna karena konteks yang menjelaskannya sudah tidak tersedia.
Bayangkan sebuah rencana jalan di Bali yang pernah dibahas dua puluh tahun lalu tetapi tidak dilaksanakan. Dokumennya mungkin masih ada. Orang yang ikut menyusun rencana tersebut mungkin mengetahui bahwa persoalannya dulu terletak pada pembebasan tanah, keterbatasan anggaran atau perubahan prioritas. Ketika orang-orang itu sudah tidak berada di kantor, generasi berikutnya harus membaca kembali persoalan tersebut dari awal.
Kasus tata ruang malah lebih rumit. Perda menunjukkan hasil akhir. Ia tidak selalu menjelaskan mengapa batas suatu kawasan digeser, mengapa sebuah usulan ditolak, tekanan pembangunan apa yang sudah terlihat ketika itu, dan pilihan lain apa yang pernah dibicarakan.
Di Bali, persoalan memori pemerintahan menjadi penting karena perubahan daerah berlangsung cepat.
ASN yang mulai bekerja pada awal 1990-an melihat Bali yang sangat berbeda. Ia menyaksikan kawasan pertanian masuk ke dalam ekonomi properti, pusat pariwisata bergerak, jalan lokal menjadi jalur wisata, harga tanah melonjak, wilayah permukiman meluas dan tekanan terhadap infrastruktur semakin besar.
Birokrat yang berada lama di Bappeda memiliki cerita tentang perencanaan yang tidak dimiliki orang luar. Pejabat pekerjaan umum mengetahui proyek yang tertunda dan alasan yang membuatnya tertunda. Orang pertanian dapat menceritakan kapan konversi lahan mulai terasa di wilayah tertentu. Birokrat pariwisata melihat sendiri perpindahan pusat pertumbuhan dari satu kawasan ke kawasan berikutnya.
Banyak dari mereka pada akhirnya akan pensiun dengan membawa konteks tersebut.
Indonesia sebenarnya sudah mempunyai contoh orang yang berusaha tidak membawanya pulang sendirian.
Ihwan Sudrajat menerbitkan Meniti Karier di Birokrasi. Gramedia Pustaka Utama menjelaskan buku itu lahir dari pengalaman penulis selama 33 tahun sebagai birokrat. Pengalamannya dikristalkan menjadi pembahasan mengenai integritas, moralitas, kompetensi dan perjalanan karier di pemerintahan.
Hadi Prabowo menempuh jalur berbeda. Pengalaman panjangnya dalam pemerintahan kemudian ikut hadir melalui buku-buku seperti Birokrasi dan Pelayanan Publik dan Inovasi Pelayanan pada Organisasi Publik. Profil akademiknya di SINTA mencatat kedua buku tersebut terbit pada 2022.
Ada pula Gerakan Birokrat Menulis yang dimulai pada 2017 dan menghimpun birokrat dari instansi pusat maupun daerah bersama akademisi dan pemerhati birokrasi. Mereka menerbitkan Bagaimana Saya Menulis, buku yang justru berangkat dari pengalaman para birokrat menuangkan gagasan melalui tulisan. Gerakan tersebut secara terbuka menempatkan literasi sebagai bagian dari upaya memperbaiki birokrasi.
Contoh-contoh itu menunjukkan menulis bukan pekerjaan yang terlalu jauh dari kehidupan birokrat. Persoalannya lebih pada apa yang hendak ditinggalkan.
Bali tentu tidak membutuhkan ratusan buku pujian menjelang pensiun.
Buku tokoh mudah sekali jatuh menjadi album karier. Masa kecil diceritakan panjang, jabatan disusun dari bawah sampai atas, keberhasilan diberi ruang lebar dan testimoni orang-orang terdekat memenuhi halaman. Pembaca akhirnya mendapat informasi mengenai siapa tokohnya, tetapi tidak banyak mengetahui apa yang dipelajari tokoh tersebut setelah puluhan tahun bekerja.
Buku pengalaman birokrat seharusnya memberi ruang cukup besar kepada hal-hal yang tidak berjalan mulus.
Program yang gagal dapat menjelaskan kelemahan perencanaan. Proyek yang batal bisa membuka persoalan anggaran atau pembebasan tanah. Kebijakan yang akhirnya diubah memberi gambaran bahwa pemerintah bekerja melalui proses belajar. Perbedaan pendapat dengan kepala daerah juga tidak perlu disembunyikan selama disampaikan secara proporsional dan dapat diperiksa.
Justru di sana pengalaman mulai berguna bagi orang lain.
Seorang mantan sekda mungkin mempunyai pelajaran mengenai cara menghadapi kepala daerah yang mempunyai gaya kepemimpinan berbeda-beda. Mantan kepala Bappeda bisa menjelaskan mengapa rencana pembangunan sering kalah cepat dari perubahan di lapangan. Pejabat pendapatan mengetahui risiko daerah yang sangat bergantung pada satu sektor. Birokrat pekerjaan umum dapat menunjukkan akibat ketika pembangunan infrastruktur terlambat membaca pertumbuhan kawasan.
Buku juga tidak harus dikerjakan sendiri oleh orang yang mengalami semuanya.
Wartawan mempunyai posisi yang cukup baik untuk membantu. Wawancara panjang dapat menggali ingatan tokoh. Arsip pemerintah memberi angka dan tanggal. Berita lama menunjukkan apa yang diketahui publik ketika sebuah peristiwa berlangsung. Mantan bawahan, rekan kerja dan kepala daerah dapat membantu menguji cerita.
Kalau tokoh mengatakan ia pernah memperingatkan suatu persoalan, lihat dokumen dan berita pada masa itu. Bila sebuah program disebut berhasil, buka datanya. Ketika ada kebijakan kontroversial, cari pihak yang mempunyai pandangan berbeda.
Dengan cara itu, buku tidak menjadi kesaksian tunggal orang yang sedang mengenang dirinya sendiri.
Ia bisa berubah menjadi bagian dari sejarah pemerintahan.
Dewa Made Beratha membawa pengalaman birokrasi sampai ke kursi gubernur. Mangku Pastika datang dari kepolisian dan meninggalkan catatan tentang masa pemerintahannya. Adi Arnawa menjalani hampir tiga dasawarsa dari CPNS, camat, kepala dinas hingga sekda sebelum menjadi bupati. Dewa Made Indra melewati birokrasi, penanggulangan bencana dan pandemi dari posisi yang sangat dekat dengan pusat pemerintahan.
Di belakang nama-nama itu masih banyak birokrat Bali yang mempunyai perjalanan panjang, baik di provinsi maupun kabupaten dan kota. Sebagian telah pensiun. Sebagian sedang mendekati akhir pengabdian. Mereka membawa potongan sejarah Bali yang tidak seluruhnya berada dalam arsip.
Penelitian BKN menunjukkan pengetahuan berdasarkan pengalaman perlu dibagikan. Polanyi sudah lama menjelaskan mengapa pengalaman tidak mudah dipindahkan seluruhnya menjadi aturan tertulis. Riset Oxford kemudian menunjukkan akibat ketika pemerintahan kehilangan ingatan: pekerjaan bisa berulang, konteks keputusan menghilang dan organisasi harus mempelajari kembali sesuatu yang pernah diketahui.
Buku memang bukan satu-satunya jawabannya. Pemerintah tetap membutuhkan arsip yang baik, sistem manajemen pengetahuan, regenerasi dan budaya berbagi pengalaman.
Namun sebuah buku mempunyai kelebihan yang tidak dimiliki banyak dokumen kantor. Ia bisa membawa pembaca masuk ke belakang keputusan dan menemukan manusia yang membuatnya.
Perda lama dapat dicari. APBD masih mempunyai angka. Jalan dan gedung meninggalkan bentuk fisik. Nama program tersimpan dalam laporan.
Pengalaman tidak mempunyai tempat penyimpanan otomatis.
Karena itu, setelah puluhan tahun berada di pemerintahan, birokrat Bali sebaiknya tidak membawa semuanya pulang.
Tinggalkan juga buku. (*)
Menot Sukadana
Menot Sukadana
